摘要

• 中国地方政府债务呈现如下特征：一是地方政府显性债务风险虽总体可控，但已逼近警戒线；二是不同区域债务负担差别显著，经济越欠发达地区债务负担越大；三是地方政府隐性债务规模庞大，潜在风险较高；四是融资成本过高是地方债务高企的重要原因。
  
• 中国地方政府债务至少面临以下四方面潜在风险：其一，过高宏观杠杆率带来了巨额付息压力；其二，广义政府部门高杠杆率居高不下；其三，中西部地区政府债务压力更为突出；其四，财政和金融风险相互溢出。
  
• 妥善化解地方政府债务风险，需要保持相对较快的经济增速、避免债务利率过快上升，以及透明、有序地实施大规模债务置换和债务重组。

正文

一、中国地方政府债务的特征事实

2015年前后，一系列推动地方政府债务“显性化”的政策先后实施，我国地方政府债券市场开始步入快速发展阶段。到2018年末，此前审计部门报告的地方政府总债务已经基本置换为地方政府债券。然而，地方政府与地方融资平台的关系错综复杂，彻底厘清两者的边界不可能一蹴而就。要理解中国地方政府债务的特征事实，不仅要看到显性债务，更要关注隐性债务。

第一，地方政府显性债务风险虽总体可控，但已逼近警戒线。

政府债务率是衡量政府偿债能力的关键指标，一般用当年末政府债务余额与同期政府综合财力的比值来表示，IMF给出的风险控制参考区间为90%～150%，我国将地方政府债务的整体风险警戒线定为100%。地方政府债务余额由一般债务余额与专项债务余额组成，可以视为地方政府的显性债务，这两项数据公开易得。由于对综合财力的理解、使用的数据口径不尽相同，不同研究对地方政府债务率的测算结果呈现明显差异。有消息称，2020年财政部曾在未公开的“118号文件”中规定了债务率测算标准，并提出了“红橙黄绿”风险评级分类。

从测算结果来看，2020年地方政府的显性债务呈现出如下特点：第一，经济越发达的地区，其政府当年的综合财力越能覆盖政府性债务余额。第二，天津、贵州、内蒙古、青海、辽宁、宁夏、云南和福建8个省市的债务率已经超过100%的警戒线。其中天津的债务率高达153%，超出IMF提出的风险上限。天津、贵州和内蒙古三地债务率由于超过120%，已经进入黄档区间，其余28个省份债务风险均位于绿档。换言之，大多数地方政府的显性债务风险仍是可控的。

总体上看，近年来我国地方政府显性债务率呈现上升态势，可能已经接近警戒线。根据财政部披露的数据，从2018年末至2019年末，地方政府债务余额从18.39万亿元增长到21.31万亿元，与此同时地方政府债务率从76.6%上升到82.9%。受新冠疫情等内外冲击的影响，到2020年末，我国地方政府性债务余额已经增加到近26万亿元，地方政府债务率很可能已经逼近100%的警戒线。

第二，不同区域债务负担差别显著，部分省份债务负担较重。

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